Le défi afghan de l’opium
Depuis
les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis
et la chute consécutive du régime des taliban qui
en avait abrité les conspirateurs, l’Afghanistan connaît
de nouveaux bouleversements politiques et militaires. Elu
président de la République islamique d’Afghanistan en octobre
2004, Hamid Karzaï doit en effet relever le défi du maintien
d’une paix fragile qui dépend de la reconstruction de l’Etat
autant qu’elle la conditionne. L’Afghanistan est notamment
confronté à la difficile question de sa production illicite
d’opium, qui est la plus importante au monde depuis 1991
et qui a pris une importance économique croissante au sein
du pays au fur et à mesure de sa destruction.
Pour comprendre le défi afghan de l’opium,
il faut comprendre la complexité du contexte afghan, notamment
la transition qui consiste à passer d’une économie de guerre
à une économie de paix. La production commerciale de pavot
à opium est en effet devenue pour nombre de paysans afghans
un des seuls moyens de subsistance disponibles au cours
de longues années de guerre et de non-développement. Dès
lors que le pays connaît une paix et une sécurité relatives
qu’il n’avait pas connues depuis plus de deux décennies,
la problématique de la production d’opium relève désormais
de facteurs économiques et politiques.
L’Afghanistan au sortir de la guerre
Dans un pays meurtri par la guerre, au relief tourmenté et aux
rudes conditions climatiques, aggravées depuis quelques
années par une longue sécheresse, la production commerciale
de pavot à opium était vitale pour de nombreux paysans afghans.
Selon l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation
et l’agriculture (F.A.O.) les superficies irriguées ont
en effet diminué de moitié entre 1978 et 2001, c’est-à-dire
entre le moment où le pays était en passe d’atteindre une
autosuffisance alimentaire et la chute des taliban.
Les surfaces arables, qui, avant le déclenchement de la
guerre (1979), ne correspondaient qu’à 12 % de la superficie
totale du pays, ont décliné de 37 % entre le début
et la fin des années 1990. D’une part, l’Afghanistan détient
en effet le triste record du pays ayant reçu le plus grand
nombre de mines au monde. D’autre part, l’agriculture, à l’instar des fabuleux
vergers d’Afghanistan, et des vignes de la plaine de Shomali,
a beaucoup souffert d’un manque d’eau prolongé, imputable
tant aux actions de guerre qui ont détruit les canaux d’irrigation
traditionnels et déplacé certaines populations, qu’aux sécheresses
répétées qui ont frappé le pays et accéléré la disparition
des cheptels d’une population rurale à 80 %.
Certes,
parmi les cultures vivrières qui peuvent être produites
en Afghanistan celle du blé est l’une des moins exigeantes
en eau. Mais, à l’instar du pavot, un hectare de blé produit
trois fois plus en culture irriguée qu’en culture pluviale
et, compte tenu de la taille moyenne des familles afghanes
et des exploitations agricoles, très peu de celles-ci permettent
de nourrir toute une famille lorsque seul du blé y est produit.
A superficie égale, la culture du pavot dégage plus de revenus
que celle du blé, et ce d’autant plus que les prix de l’opium
ont considérablement augmenté au cours des dernières années.
La production d’opium, activité forte consommatrice de main
d’œuvre, s’accommode bien des familles nombreuses afghanes
auxquelles une économie et un marché du travail déprimés
n’offrent guère d’alternatives.
Dans
un pays marqué par un profond sous-développement et par
la grande pauvreté des zones rurales, la production illicite
d’opium s’est considérablement développée au cours des dernières
années. Depuis 2001 et la chute des taliban la culture
du pavot à opium a été étendue à toutes les provinces du
pays, et a même permis, en 2006, de battre les précédents
records : les 165 000 hectares de pavot et les
6 100 tonnes d’opium de 2006 dépassent en effet de
loin les 130 000 de 2004 et les 4 600 tonnes de
1999. Loin d’être perçue et présentée comme un mal nécessaire
dans la transition actuelle, l’économie de l’opium est fréquemment
dénoncée comme l’obstacle majeur à sa reconstruction politique
et économique : elle est désignée comme la principale
source du financement du terrorisme (taliban et Al-Qaida)
et de l’alimentation de la corruption du gouvernement et
des autorités afghanes.
Mais, lancés et financés principalement par les Etats-Unis
et le Royaume-Uni, les projets de suppression accélérée
de l’économie de l’opium risquent de compromettre la sécurité
alimentaire des producteurs et de déstabiliser les transitions
vers une économie de paix. En Afghanistan, où une paix fragile
et une sécurité relative autorisent la lente reconstruction
de l’Etat, la question est donc désormais de savoir si l’économie
de l’opium menace les transitions amorcées de déstabilisation.
La question est plus complexe encore puisqu’il s’agit de
savoir si les solutions consistant à éradiquer le pavot
à opium ou à en interdire brusquement la culture ne sont
pas porteuses d’instabilité économique, sociale, et politique.
L’émergence de la production afghane d’opium
Pour comprendre les défis posés à l’Afghanistan par la production
d’opium il est important de retracer l’histoire de cette
activité économique dans la région jusqu’à l’année charnière
de 2001, année de bouleversements majeurs pour le pays.
Le
pavot à opium est originaire d’Europe ou d’Asie mineure.
Mais, depuis que sa culture a été entreprise ou encouragée
à échelle commerciale par les empires coloniaux européens,
l’immense majorité de la production illicite d’opium a été
réalisée en Asie, au long des 7 500 kilomètres d’étroite
succession de montagnes qui s’étirent depuis la Turquie
jusqu’au Vietnam, en passant bien sûr par l’Afghanistan.
C’est à l’ouest et à l’est de cette bande montagneuse, de
part et d’autre de l’Inde, que se sont situées les deux
plus importantes régions productrices d’opium illicite au
monde, respectivement le Croissant d’Or (Afghanistan, Iran,
Pakistan) et le Triangle d’Or (Laos, Birmanie, Thaïlande).
La production mondiale d’opium n’a pas toujours été concentrée
dans ces deux régions et elle a grandement varié en quantité
au cours du siècle dernier.
Ainsi,
en 1906, lorsque la Chine impériale décréta le premier d’une
longue série d’édits visant à la suppression de sa consommation
et de sa production internes d’opium, 41 624 tonnes
d’opium étaient produites dans le monde, soit près de dix fois plus qu’en 2005 (4 620
t.). En 1970, après l’éradication chinoise, conduite entre
1949 et 1955, et à la suite des efforts de la politique
multilatérale de la Société des Nations puis de ceux des
Nations unies, la production illicite d’opium avait chuté
à 1 066 tonnes, alors réparties à 67 % dans le
« Triangle d’Or » (Birmanie : 47 % du
total mondial) et à 23 % dans le « Croissant d’Or »
(Pakistan : 13 % et Afghanistan : 10 %).
Ces résultats furent néanmoins rapidement
remis en cause, malgré - ou grâce à - la « guerre contre
la drogue » menée à l’échelle mondiale par les Etats-Unis
dès 1971 à l’instigation de l’administration Nixon. En 1989
la production illicite mondiale d’opium avait largement
augmenté et atteignait 4 209 tonnes. La croissance
des quantités d’opium produites correspondait à une transformation
marquée de l’importance des différentes aires de culture,
celles-ci s’étant étendues et diversifiées. Si la Birmanie
affirmait désormais sa prédominance avec 2 625 tonnes
d’opium pour 63 % du total mondial, l’Afghanistan accroissait
sa production, multipliant celle-ci par 5 par rapport à
1970 et produisant dès lors 14 % d’un total mondial en augmentation.
Après
avoir plus que doublé sa production entre 1986 et 1987 (de
350 à 850 tonnes), l’Afghanistan devenait le premier producteur
illicite mondial en 1991 (1 980 tonnes), devant la
Birmanie. Mais l’explosion afghane ne devait pas s’arrêter
là et, entre 1993 et 1994, la production passait de 2 330
à 3 416 tonnes d’opium, prenant ainsi des proportions
jusqu’alors inégalées mais dont l’importance paraissait
faible comparée à l’explosion de production de 1999 lorsque
90 983 hectares de pavot permirent une récolte record
de 4 581 tonnes d’opium.
En
guerre depuis 1979, d’abord contre les Soviétiques puis
contre des ennemis de l’intérieur, l’Afghanistan produisit
plus d’opium en 1999 (4 581 tonnes) que le monde entier
n’en avait produit dix ans plus tôt, en 1989 (4 209
tonnes), lorsque l’Armée rouge s’était retirée du pays.
Si le financement de la guerre contre les Soviétiques avait
bénéficié de l’argent de l’opium les synergies entre l’économie
de la drogue et l’économie de la guerre ne se sont développées
qu’après le retrait de 1989 et la rupture consécutive des
aides financières et militaires que l’Arabie saoudite et
les Etats-Unis avaient jusque-là apportées aux moudjahidin.
L’apparition des taliban sur la scène politico-territoriale
afghane en novembre 1994, puis l’affirmation progressive
de leur emprise sur le pays (de la chute de Kaboul en septembre
1996 jusqu’au contrôle de l’immense majorité du territoire
afghan à la fin de la décennie), n’avaient à l’évidence
aucunement freiné une culture du pavot dont ils avaient
hérité.
Les
taliban réalisèrent toutefois ce que personne avant
eux n’avait réussi et ce que personne n’a reproduit. En
déclarant une interdiction formelle de culture du pavot,
le 27 juillet 2000, les taliban ont en effet provoqué
ce qui a été la réduction la plus importante et la plus
rapide de l’histoire moderne du narcotrafic. En une année,
les surfaces plantées en pavot avaient baissé de 90% et
la production de 95%, passant de 3 276 à 185 tonnes
entre 2000 et 2001.
L’opium dans la période post-talibane
L’année 2001 fut une année charnière pour l’Afghanistan, et ce
à double titre. L’édit du 27 juillet 2000 prononcé par le
mollah Omar, chef militaire et religieux des taliban,
avait prohibé la culture du pavot à opium en Afghanistan
créant un bouleversement qui allait être durement ressenti
par la paysannerie. A la suite de l’intervention militaire
des Etats-Unis en Afghanistan, les taliban avaient
abandonné Kaboul le 13 novembre 2001 et Kandahar, leur fief
du sud du pays, le 6 décembre, c’est-à-dire le lendemain
de la signature des accords de Bonn (Allemagne) décidant
de la création d’un gouvernement afghan intérimaire dirigé
par Hamid Karzaï. Ces deux évènements quasi concomitants,
la chute de la production d’opium et la défaite tes taliban
qui l’avaient imposée, ont eu des impacts et des conséquences
auxquels le gouvernement actuel de Hamid Karzaï et la communauté
internationale engagée dans la stabilisation et la reconstruction
du pays doivent toujours faire face aujourd’hui.
La
chute brutale et quasi-totale de la production d’opium avait
eu un impact direct, et prévisible, sur le marché de l’opium,
les mécanismes de l’offre et de la demande provoquant
une hausse record des prix de l’opium à la ferme. Si, avant
la proclamation de l’édit, l’opium se négociait en moyenne
à 30 dollars le kg, au moment de la récolte du printemps
2001 les prix moyens à la ferme étaient soudainement montés
jusqu’à 300 dollars. Les attentats terroristes du 11 septembre
2001, faisant redouter des représailles contre l’organisation
Al-Qaeda d’Osama bin Laden et le régime taliban en
Afghanistan, ont précipité la vente des quelque 2 900
tonnes de stock entreposées dans le nord du pays à la suite de
la récolte record de 1999. La conjugaison de l’effondrement
de la production et de la vente des stocks disponibles laissait
donc présager une reprise rapide et importante de la production.
Dès
le début septembre 2001 et avant les attentats commis aux
Etats-Unis le 11 du même mois, les taliban avaient
de nouveau autorisé les paysans afghans à semer du pavot
à opium, ou du moins ne le leur avaient pas interdit. Après
l’interdiction talibane et leur perte de revenus, les paysans
afghans avaient replanté du pavot sur une superficie comparable
à celle de 1999-2000 en empruntant d’importantes sommes
ou en bénéficiant d’avances sur récoltes afin de pouvoir
nourrir leurs familles jusqu’à la récolte et le produit
de sa vente.
Le
17 janvier 2002, le gouvernement intérimaire de Hamid Karzaï
déclarait que la culture du pavot, la vente et la consommation
de l’opium étaient interdits sur le sol afghan, alors même
que les pavots semés lors de la fin de l’automne 2001 étaient
en passe de fleurir. La déclaration fut assortie de menaces
d’éradications qui provoquèrent un vif mécontentement parmi
les paysans afghans de l’opium. Leur mise à exécution provoqua
ensuite des affrontements qui firent plusieurs morts et
blessés. Le gouvernement Karzaï estima, et les Nations unies
avec lui, avoir éradiqué près d’un tiers des cultures de
pavot de la saison 2001-2002, avec la promesse de compensations
minimes qui furent d’ailleurs assez largement détournées.
Il est désormais acquis que l’opération fut un fiasco, ce
qui était d’ailleurs largement prévisible : ainsi,
qu’elle qu’ait été l’importance réelle des éradications,
le milliard de dollars de compensations ne put empêcher
la récolte 2002 d’atteindre 3 400 tonnes. Certes, les
rendements à l’hectare étaient subitement passés de 24 kg/ha
à 46 kg/ha d’une année sur l’autre, en partie en raison
d’un recours accru aux terres irriguées du pays par les
cultivateurs de pavot. Mais l’interdit prononcé par les
taliban avait décuplé les prix de l’opium et endetté
une paysannerie de l’opium contrainte à relancer sa production
à la première occasion.
La
hausse vertigineuse des prix et le doublement des rendements
à l’hectare avaient ensuite permis aux paysans de l’opium
de voir leur revenus à l’hectare exploser, passant de 1 100
dollars en 2000 à 7 400 en 2001 et à 16 200 en
2002. L’interdit des taliban, la hausse des prix
de l’opium et celle des revenus à l’hectare permis par le
doublement des rendements, favorisa logiquement l’extension
des zones de culture de pavot au pays tout entier et ce
en l’espace de quelques années seulement.
En
1999-2000, 82 000 hectares avaient été cultivés en
pavot dans 22 des 32 provinces du pays. En 2002-2003, après
la chute de la production de 2001 et le doublement des rendements
de la récolte 2002, 80 000 hectares furent de nouveau
cultivés mais, cette fois, dans 28 provinces. Avant la récolte
2006, le record, en terme de superficie cultivée, mais non
de production, était celui de 2003-2004 lorsque 130 000
hectares furent cultivés à travers les 32 provinces que
comptait le pays. A cause d’une baisse importante des rendements
(de 45 à 32 kg/ha), cette augmentation des superficies cultivées
ne permit pas de battre le record de production d’alors
(1999 : 50 kg/ha, 90 000 ha, 4 600 tonnes)
mais fit passer production de 2004 (4 200 tonnes) loin
devant celle de 2003 (3 600 tonnes). Une telle augmentation
des superficies cultivées et des quantités produites eut
pour effet de faire chuter le prix moyen de l’opium à la
ferme, de 283 à 92 dollars le kg.
Grâce
aux menaces répétées d’éradication et aux promesses d’aide
conditionnée au développement faites par le gouvernement
Karzaï, l’Afghanistan a connu, entre 2004 et 2005, une baisse
conséquente de ses superficies cultivées en pavot à opium :
de 130 000 hectares à 103 000 hectares (- 21%).
Mais la production d’opium n’aurait baissé que de 2,4% (de
4 200 à 4 100 tonnes), la hausse moyenne des rendements
à l’hectare, de 32 à 39 kilogrammes, ayant presque complètement
compensé la baisse des superficies cultivées.
Les années 2000-2006 ont montré que
la production afghane d’opium était sujette à des variations
importantes, la contraction et l’augmentation des superficies
cultivées étant déterminées tant par la dépendance d’une
partie de la paysannerie vis-à-vis d’une des activités agricoles
les plus rentables qui soient dans le pays, que par les
effets de système qui lient les prix de l’opium à la ferme,
les rendements à l’hectare, la récurrence des sécheresses,
les opérations d’éradication forcée, les modes d’accès à
la terre et au crédit, etc. La production afghane d’opium
doit donc être appréhendée et analysée dans la grande complexité
qui est la sienne et ne pas faire l’objet de mesures simplistes
et hâtives qui se révèlent trop souvent inefficaces et même
contre-productives.
La production d’opium : un « mal »
temporaire nécessaire ?
La question de la culture du pavot à opium en Afghanistan est
d’autant plus complexe qu’en dépit d’être la première au
monde et d’être pratiquée dans la quasi totalité des provinces,
elle n’en reste pas moins limitée spatialement. Les 80 000
hectares de pavot cultivés en 2002-2003 n’occupaient que
1% des surfaces arables d’avant guerre et 1,6% des surfaces
cultivées en 2002-2003. Et, même lors de la saison record
2003-2004, les 130 000 hectares de pavot n’avaient
occupé que 2,9% de l’ensemble des terres effectivement cultivées.
Compte tenu du contexte économique et politico-territorial
afghan, c’est-à-dire de son profond sous-développement et
du très faible contrôle politique et territorial exercé
par le gouvernement et les autorités du pays, il n’est donc
pas déraisonnable de qualifier ces superficies de limitées.
Il est intéressant de comparer les superficies cultivées
en pavot en Afghanistan aux 135 000 hectares de cannabis
du Maroc en 2003, alors que le royaume chérifien connaît
une histoire récente et une situation économique et politico-territoriale
sans comparaison.
Ces
faibles superficies ne manquent pas de soulever quelques
questions sur l’attractivité d’une telle activité économique.
Au vu des revenus que la production d’opium peut permettre
par rapport à la culture du blé, celle du pavot devrait
logiquement être plus étendue. Il apparaît en fait que la
production d’opium n’est pas aussi intéressante économiquement
qu’elle y paraît. Des études ont montré que les métayers,
qui composent l’essentiel des paysans afghans, ne reçoivent
au maximum qu’un tiers du prix de vente de l’opium à la
ferme après avoir payé en nature le prix de la terre et
celui de la main-d’oeuvre, voire un sixième s’il ont dû,
comme c’est le plus souvent le cas, contracter un crédit
auprès de leur propriétaire terrien. Compte tenu des faibles
superficies moyennes des exploitations agricoles afghanes
et de l’importante taille moyenne des familles rurales afghanes,
ces revenus ne permettent que trop rarement de dégager des
bénéfices satisfaisants. Même en ayant recours à la production
d’opium, rares sont les paysans afghans qui peuvent s’affranchir
de leurs dettes et s’extraire de la pauvreté qui est la
leur.
La
production d’opium procède indéniablement et de façon croissante
de la grande et durable pauvreté d’une partie de la paysannerie
afghane. Toutefois les conditions socio-économiques complexes
qui sous-tendent cette production sont directement liées
au contexte politico-territorial conflictuel qui est celui
du pays depuis plus de deux décennies. La guerre, à ses
divers stades (invasion soviétique, guerre civile transnationale,
et enfin situation post-conflictuelle marquée par une grande
insécurité et un recours à une certaine forme de « terrorisme »),
a empêché tout développement économique dans le pays, laissant
à l’économie de l’opium le rôle de pallier l’absence de
crédits agricoles ou de réforme agraire. L’opium a permis
à nombre d’Afghans parmi les plus pauvres de subvenir à
leurs besoins les plus élémentaires. Mais l’opium a aussi
enrichi d’autres Afghans, dont des propriétaires terriens
et, bien sûr, les trafiquants. Il nourrit une corruption
rampante, à tous les échelons des autorités et du pouvoir,
d’une façon d’autant plus importante que l’économie de l’opium
pèse très lourd dans l’économie afghane.
Compte
tenu de la faiblesse d’une économie afghane restée en dehors
de toute croissance pendant près de 25 ans, la part de l’économie
de l’opium, trafic d’héroïne compris, apparaît disproportionnée :
en 2004, la valeur à la ferme de l’opium produit dans le
pays était de 600 millions de dollars et celle des exportations
réalisées par les trafiquants de 2,2 milliards. L’économie
de l’opium pesait 2,8 milliards de dollars en 2004, soit
l’équivalent de la moitié du PIB du pays (4,7 milliards).
En 2004, l’économie afghane était donc constituée pour un
tiers par celle de l’opium, mais avec des prix de l’opium
très élevés. Une chute des prix de l’opium ou une baisse des
rendements pourrait diminuer de façon notable le poids de
l’économie de l’opium en Afghanistan. De la même façon,
sans augmentation des superficies cultivées ou des prix
de l’opium, la croissance accélérée de l’économie légale
du pays devrait aboutir à la réduction du poids relatif
de l’économie de l’opium. En somme, l’indicateur le plus
fiable de l’état de la production d’opium reste celui fourni
par les superficies cultivées qui, seules, permettent de
juger du niveau de contrôle politico-territorial de l’Etat.
Après
avoir relativisé l’importance de l’économie de l’opium,
il importe de garder à l’esprit que celle-ci n’est pas la
source des problèmes rencontrés par l’Afghanistan, ainsi
qu’il nous est souvent donné d’entendre, mais que c’est
la longue série de crises traversées par le pays qui a permis
le développement d’une telle production illicite. En d’autres
termes, on peut dire que c’est une économie de guerre, civile
notamment, qui a d’abord alimenté celle de l’opium, et non
l’inverse. La production d’opium en Afghanistan est donc
une manifestation de la crise afghane et non sa cause, même
si elle peut en aggraver certains aspects, sécuritaires
notamment. Seul le retour à la stabilité politique et à
la sécurité permettra le développement économique de la
paysannerie afghane, dont celle de l’opium qui ne demande
rien de mieux que d’en abandonner la production au profit
d’une autre, plus rémunératrice, moins risquée et moins
laborieuse.
La production afghane d’opium est largement présentée comme
une menace majeure de déstabilisation d’un Etat en construction.
Si l’économie de l’opium constitue un risque majeur pour
la reconstruction afghane, l’Etat est davantage menacé par
une diminution trop rapide, sans compensations ni alternatives,
d’une production d’opium qui génère un tiers de l’économie
d’un des pays les moins riches du monde et qui assure la
survie d’une partie importante de sa population la plus
pauvre. Comme le rappellent les Nations unies, lorsqu’un
paysan a le choix entre la légalité et l’illégalité, il
choisit la première ; lorsqu’il n’a le choix qu’entre
la faim et l’illégalité, il choisit, bien logiquement, le
seconde. Il est donc permis de penser que l’économie de
l’opium n’est qu’un « mal » nécessaire mais temporaire
dans un Afghanistan en pleine reconstruction politique et
économique.
